Введение

Экологическая экспертиза - традиционная мера охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов в нашей стране.
Экологическая экспертиза, особенно государственная, является правовой мерой обеспечения выполнения экологических требований при принятии экологически значимых решений. Речь идет о хозяйственных, управленческих и иных решениях, реализация которых сопряжена с воздействием на природу. К хозяйственным решениям может относиться, к примеру, решение о строительстве высокоскоростной железнодорожной магистрали, о перепрофилировании Байкальского целлюлозно-бумажного комбината. Образцом управленческого решения является решение уполномоченного государственного органа о выдаче лицензии на заготовку древесины, добычу нефти, газа. "Иные решения" разнообразны. Это - проект распоряжения Правительства РФ "О переводе земель, занятых лесами первой группы, во внелесные", проект федерального закона "Об уничтожении химического оружия" и т.п.
Значение экологической экспертизы важно оценивать в контексте ст. 1 Конституции РФ, установившей, что Российская Федерация есть демократическое, правовое государство. Проведение общественной экологической экспертизы является инструментом построения нашего государства как демократического, так как она выступает средством вовлечения заинтересованной общественности в механизм принятия экологически значимых решений.
Экспертиза объективно способствует упрочению правовых качеств государства. Проведенная в соответствии с установленными в законодательстве принципами, она принуждает к уважительному отношению к закону не только инициаторов экологически значимой деятельности, представивших свое детище на экспертизу, но и Госкомэкологию, ее территориальные органы на уровне субъектов Российской Федерации и экспертов, участвующих в экологической экспертизе. По смыслу ст. 15 Конституции РФ все обязаны соблюдать Конституцию и законы. Нарушение данного правила кем бы то ни было в эколого-экспертном процессе в зависимости от ситуации предопределяет неправовой характер как материалов, представленных на экспертизу, так и заключения экологической экспертизы со всеми вытекающими из этого последствиями.
В правовом государстве обеспечивается соблюдение и защита экологических прав человека и гражданина. Закон "Об экологической экспертизе" в своей преамбуле декларирует, что он направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Экологическая экспертиза является одним из наиболее значимых средств обеспечения соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду. Важно то, что достигается это посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на природу.
Оценивая фактическую роль государственной экологической экспертизы в охране окружающей среды и обеспечении рационального природопользования, есть основания утверждать, что она, как никакая другая правовая мера экологического права, является достаточно эффективной и реализует свой потенциал средства построения правового государства и обеспечения права на благоприятную окружающую среду.

1.2. Принципы экологической экспертизы

Содержащиеся в ст. 3 Закона принципы применяются к государственной и общественной экологической экспертизе.
Сформулированные в Законе нормы-принципы экологической экспертизы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность и социальное назначение экологической экспертизы, основу ее правового регулирования и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в эколого-экспертном процессе, включая заказчика планируемой деятельности, проектные организации, эколого-экспертные органы и организации.
Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции, перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, они должны определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства.
Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Данный принцип означает, что заказчик не вправе принимать решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять такую деятельность, если она в соответствии со ст. 11 и 12 Закона является объектом государственной экологической экспертизы. До принятия решения он обязан представить необходимые материалы на государственную экологическую экспертизу согласно п. 1 ст. 14 Закона.
Для Госкомэкологии РФ или его территориальных органов из содержания этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, соблюдая при этом положения п. 1 ст. 14 Закона, организовать и провести государственную экологическую экспертизу.
Хотя принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий распространяется на оба регулируемых Законом вида экологической экспертизы, его в полной мере обязаны соблюсти прежде всего органы государственной экологической экспертизы. Требовать от общественной экологической экспертизы, проводимой инициативно, всесторонней оценки экспертируемых материалов государственные органы не вправе.
Данный принцип устанавливает обязанность органов и комиссий государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.
В настоящее время в законодательстве об охране окружающей среды отсутствует толкование понятия "экологическая безопасность" и ее требований, поэтому принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы выглядит в известной степени абстрактно. Как минимум, данный принцип предусматривает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в конечном счете права каждого на благоприятную окружающую среду.
Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, устанавливает прежде всего обязанность заказчика обеспечить представление на экологическую экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы.
Достоверной является заведомо неискаженная информация об объекте экологической экспертизы, соответствующая требованиям законодательства, других нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, с учетом специфики объекта экспертизы, подтверждаемая путем проведения лабораторных исследований или специальной экспертизы либо иным способом, установленным законодательством Российской Федерации.
Полной является информация об объекте, которая передается на экологическую экспертизу в объеме, имеющемся в распоряжении у заказчика планируемой деятельности в целях выполнения адресованных ему требований законодательства об охране окружающей среды.
Если объект экологической экспертизы несет конфиденциальную информацию (государственную, производственную или иную установленную законом тайну), требование о полноте представления информации выполняется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации - Законом РФ "О государственной тайне", ГК и другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере. Пункт 5 ст. 16 анализируемого Закона устанавливает обязанность эксперта государственной экологической экспертизы обеспечивать конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу. Что же касается общественной экологической экспертизы, то в соответствии со ст. 21 этого Закона она не может проводиться по объектам, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.
Соблюдение заказчиком принципа достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, согласно п. 1 ст. 14 Закона является условием проведения государственной экологической экспертизы. При невыполнении заказчиком данного принципа орган государственной экологической экспертизы не вправе проводить такую экспертизу, так как достоверная и полная информация составляет важнейший элемент содержания представляемых заказчиком материалов. Если нарушения обнаруживаются по ходу проведения экологической экспертизы, то с учетом их характера эколого-экспертный орган может либо потребовать представления достоверной и полной информации, либо вернуть заказчику материалы экспертизы на доработку.
Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на проведение экологической экспертизы и задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на эксперта является противоправным действием.
Так, нарушение принципа независимости экспертов при проведении государственной экологической экспертизы технико-экономических обоснований (ТЭO) строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва послужило одним из оснований для принятия решения Генеральной прокуратуры РФ о том, что подготовленное сводное заключение по данному проекту не может быть принято во внимание в качестве юридического документа и положительного заключения. Генеральной прокуратурой были установлены факты психологического давления на членов экспертной комиссии со стороны разработчиков ТЭО и представителей РАО ВСМ при проведении экспертизы, подписании группового и сводного экспертных заключений.
Не умаляя значение других принципов, принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы - один из основных. Каждая из составных частей этого принципа имеет собственное содержание.
Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.
Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области экологической экспертизы проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке входящих в заключения выводов каждого участника эколого-экспертного процесса и комиссии в целом.
Принцип законности заключений экологической экспертизы - сердцевина эколого-экспертной деятельности. При проведении экологической экспертизы соблюдение этого принципа определяет масштаб обеспечения реализации экологического права. В Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" устанавливается принцип законности выводов государственной экологической экспертизы. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы действительно имеет особое значение с учетом обязательной юридической силы заключения этого вида экспертизы.
Законность заключения экологической экспертизы касается прежде всего выводов экспертизы, составляющих ее суть. Согласно ст. 1 Закона экологическая экспертиза направлена на:
а) установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям;
б) определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
С учетом этого содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает следующее. При планировании, проектировании деятельности, представляющей собой объект будущей государственной экологической экспертизы, заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе требования, предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании. Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта, другими словами, комиссия не вправе принять положительное заключение государственной экологической экспертизы. Если такое заключение принимается, то появляются основания говорить о нарушении при проведении государственной экологической экспертизы принципа законности выводов экологической экспертизы.
Таким образом, при проведении государственной экологической экспертизы должны быть выполнены не только требования настоящего Закона, но и требования иных актов законодательства об охране природы России. Нарушение этого правила приведет к нарушению ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает обязанность субъектов права соблюдать Конституцию РФ и законы.
При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.
Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы является проявлением демократизации российского права окружающей среды и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.
Данный принцип устанавливает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Невыполнение этой обязанности является правонарушением и основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.
Требование гласности экологической экспертизы направлено на информирование отдельных граждан, общественных организаций, населения, государственных органов по вопросам экологической экспертизы. Предоставление такой информации может осуществляться с различными целями. Она может быть необходимой для защиты права на благоприятную окружающую среду, для принятия решения о проведении общественной экологической экспертизы. Требование гласности экологической экспертизы закреплено в ряде статей Закона. Так, ст. 6 к ведению субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы относит информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах. В обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы входит предоставление средствам массовой информации по их запросам сведений о результатах проведения государственной экологической экспертизы; информирование органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, а также органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их запросам о результатах проведения государственной экологической экспертизы по конкретным объектам экологической экспертизы (п. 3 ст. 7). В соответствии с п. 3 ст. 8 территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы обязаны предварительно информировать органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертных комиссий государственной экологической экспертизы; предоставлять средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Заключение

Отношения по оценке воздействия на окружающую среду родственны отношениям по проведению экологической экспертизы. По существу, при проведении экологической экспертизы оценивается возможное воздействие того или иного объекта на природу и то, в какой степени такое воздействие соответствует экологическим требованиям, что происходит и в процессе оценки воздействия на окружающую среду.
Эта позиция подтверждается мировым опытом регулирования соответствующих отношений. Экономически развитым государствам незнаком опыт проведения нашей экологической экспертизы, фактически она является заключительным этапом проведения оценки воздействия на окружающую среду, когда материалы по оценке воздействия на окружающую среду ОВОС направляются для обзора в уполномоченный государственный природоохранительный орган.
Сама экологическая экспертиза проводится ради соблюдения принципа законности, установления соответствия объекта экспертизы требованиям законодательства, в том числе Конституции РФ, в ст. 1 которой говорится о том, что Российская Федерация - правовое государство. В соответствии со ст. 3 Закона экологическая экспертиза основывается на принципе научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы. В соответствии со ст. 1 этого же Закона цель и задача экологической экспертизы - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, в том числе правовым экологическим требованиям.
Важнейшими задачами государственной экологической экспертизы на перспективу Управление государственной экологической экспертизы Госкомэкологии РФ считает повышение качества экспертизы за счет привлечения высококвалифицированных специалистов и ученых в экспертные комиссии и уменьшение при этом количества экспертиз, осуществляемых собственными силами - штатными сотрудниками экспертных подразделений, а также усиление требований к составу и содержанию представляемых на экспертизу материалов. Использование на законодательной основе привлекаемых экспертов для проведения государственной экологической экспертизы (на платной основе, за счет средств заказчика экспертизы для оплаты труда внештатных экспертов и расходов, связанных с обеспечением процесса экспертизы) является отличительной особенностью этой функции государственного управления.
Серьезной правовой проблемой в данной сфере является игнорирование некоторыми государственными органами обязанности представления на обязательную государственную экологическую экспертизу подготавливаемых ими материалов до их принятия.

Список использованной литературы


Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"
Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы". СЗРФ от 30 сентября 1996 г., N 40, ст. 4648.
Приказ Госкомэкологии РФ от 17 июня 1997 г. N 280 "Об утверждении "Регламента проведения государственной экологической экспертизы". Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, август 1997 г., N 16.
Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе"/Отв. ред. проф. М.М. Бринчук. - Издательство "БЕК", 1999г.
Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (под ред. С.А. Боголюбова) - ООО "Новая правовая культура", 2005 г.
Семьянова А.Ю. Экологическое право. Курс лекций. - ЗАО Юстицинформ, 2005 г.
Экологическая безопасность как форма реализации права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности. З.В. Каменев "Законодательство и экономика", 2005, N 1