Введение

Верховенство закона как необходимый принцип правового государства означает не только признание за Конституцией и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону.
В своей многогранной деятельности государство должно действовать не по собственному усмотрению или по произволу, а в строго определенных рамках, установленных Конституцией и иными основополагающими нормативно – правовыми актами. Сказанное в полной мере относится и к законотворчеству.
Законодательный процесс, как и любая иная деятельность государства, детально регламентируется специальным законом. Его соблюдение является необходимым условием признания каждого вновь принимаемого закона в качестве регулятора общественных отношений. Между тем, некачественное законотворчество имеет негативные социальные, юридические, а порой и политические последствия. Вызывает опасение и то обстоятельство, что деятельность по созданию нормативно-правовых актов может превратиться в череду бесконечных теоретических споров и дискуссий. Возникает и такая опасная тенденция, как обесценивание норм права. В связи с вышесказанным, данная представляется особенно актуальной.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа существующих научных работ и нормативно-правовых актов раскрыть сущность законодательного процесса в Государственной думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Такая цель предопределила постановку следующих задач:
- раскрыть понятие законодательного процесса с учетом имеющихся позиций в существующих научных работах и нормативно-правовых актов;
- определить содержание стадий законодательного процесса;
- проанализировать особенности принятия Федеральных Конституционных Законов, а также раскрыть некоторые современные проблемы законодательного процесса Российской Федерации.
Объектом исследования являются отношения, складывающиеся в результате функционирования законодательного процесса.
Предметом исследования является правовое регулирование института законодательного процесса, в том числе нормативные правовые акты РФ.
Теоретическую основу исследования составили работы таких ученых-правоведов как М.В. Баглай, А.Н. Кокотов и др.
Методологической базой курсовой работы являются общенаучный диалектический метод познания, включая анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, частнонаучные методы (историко-правовой, системно-функциональный, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический и др.). Кроме того, использовался системный метод, метод моделирования и прогнозирования.
Структура работы определена целями исследования и отражает его логику, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии.

1) выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий («взрывы» страстей в парламенте - это не столько повод для рассуждений о вздорности и никчемности депутатского корпуса, сколько возможность своевременного обнаружения региональных, межрегиональных, классовых, национальных и т. п. конфликтов);
2) «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок при выработке парламентских решений, в том числе путем включения в законодательную процедуру федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации через механизмы «сдержек» и «противовесов», «стороннего влияния» (поиск социального компромисса);
3) выбрасывание «социального пара» (пусть лучше на повышенных тонах общаются между собой депутаты в парламентской дискуссии, помогая снижать психологическое напряжение стоящим за ними группам населения, чем эти группы будут конфликтовать непосредственно между собой);
4) легитимация государственного аппарата (избирая парламент, граждане становятся через его деятельность сопричастными деятельности государства в целом, всех ветвей власти - подлинно представительный парламент снижает уровень отчуждения между обществом и государством).
Главное в законодательной деятельности парламента - поиск и формулирование компромиссных решений, снижающих уровень общественных противоречий и обеспечивающих классовый мир, с одной стороны, а с другой - позволяющих органам исполнительной власти в рамках действующего законодательства принимать достаточно эффективные управленческие решения.
Таким образом, эффективность законодательной деятельности не может измеряться традиционной формулой (максимальный результат при минимуме затрат: временных, материальных, организационных). Выработка компромиссных решений с неизбежностью предполагает выбор затратных процедур и необходимость строгого соблюдения последних.
Отметим, что в рамках федерального законодательного процесса нарушение парламентской процедуры рассмотрения и принятия закона является основанием для возвращения Президентом закона в палаты Федерального Собрания и нового рассмотрения последними этого закона с того этапа, на котором и произошло процессуальное нарушение. Интересно в рассматриваемом плане постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании ст. 102 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ от 12 апреля 2005 г. Разъясняя используемые в российской Конституции понятия «общее число депутатов Государственной Думы» и «общее число членов Совета Федерации», Конституционный Суд пришел к выводу о том, что данные понятия означают конституционно установленное число депутатов Государственной Думы (450) и членов Совета Федерации (178). Исходя из этой позиции, Суд оценил как неконституционную практику определения палатами общего числа своих депутатов (членов) как числа фактически избранных депутатов (членов), за исключением тех, чьи полномочия на момент конкретного голосования прекращены в установленном порядке.
На чем основывается позиция Конституционного Суда, заставляющая палаты парламента при голосовании считать не только фактически избранных депутатов, но и не занятые депутатские места, ведь такое толкование Конституции порождает в парламенте проблемы с кворумом, затрудняет оперативное принятие законов. По мнению Суда, иной подход привел бы к тому, что, например, Государственная Дума принимала бы федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения даже при фактической утрате представительного характера вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов.
Быстрое принятие законов при минимальных ресурсных затратах является парламентской сверхзадачей, решение которой желательно, но не обязательно, достижение которой в любом случае не предполагает упрощения нормативно установленной законодательной процедуры. Оперативное принятие решений, позволяющих достичь максимального результата при минимальных затратах, является обязательным критерием эффективности деятельности не представительных, а исполнительных органов государственной власти.
Законотворческий процесс представляет особый вид деятельности, носящий сугубо интеллектуальный характер, сложный по своему содержанию, осуществляемый в присущих ему формах с использованием специального юридического «инструментария» (методов), регламентированный несколькими видами правил, определяющих порядок подготовки, обсуждения и принятия законопроекта. Сущность законодательного процесса составляет, как отмечалось, формирование государственной воли, выступающей содержанием правовых норм.
С учетом отмеченного, сложность федерального законодательного процесса, жестко заданная последовательность его стадий, предоставление права законодательной инициативы и стороннего влияния на содержание законодательной деятельности широкому, но четко очерченному кругу субъектов, гласность законодательной деятельности и т. п. меры призваны обеспечить: 1) отсеивание случайных, нежизнеспособных законопроектов; 2) принятие действительно компромиссных законов, отражающих интересы основных социальных групп или явно не противоречащих им.


2. Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс делится на несколько стадий. Разделение его на стадии требует предварительного решения вопроса о критериях названного разделения. Таковыми, на наш взгляд, являются три основных критерия. Первый - выделение в законодательном процессе последовательного ряда частных целей, без достижения которых невозможен и конечный результат - введение в действие нового закона или отказ от его принятия. Второй - переход законопроекта (закона) от одних участников процесса к другим и (или) изменение режима работы с законопроектом (законом). Третий - оформление перехода законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому и (или) изменения режима работы с законопроектом (законом) соответствующими процессуальными решениями.
Исходя из данных критериев, в федеральном законодательном процессе можно выделить следующие стадии: 1) законодательную инициативу; 2) принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе; 3) предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; 4) пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой; 5) направление Государственной Думой принятого ею закона в Совет Федерации; 6) принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; 7) предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; 8) пленарное рассмотрение закона Советом Федерации (в том числе «квазирассмотрение» в пассивной форме); 9) направление принятого и одобренного закона Президенту; 10) рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения); 11) обнародование (опубликование) закона; 12) вступление закона в силу.
Отдельные стадии также могут внутренне подразделяться на этапы на основе тех же самых критериев. Так, пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой осуществляется, как правило, в трех чтениях, разделяемых еще и этапами подготовки законопроекта к каждому из них. В свою очередь, близкие друг другу стадии законодательного процесса реально объединять в циклы. Например, все стадии прохождения законопроекта в Государственной Думе соединяются воедино целью принятия закона, а все стадии прохождения закона в Совете Федерации - целью одобрения закона. Такое укрупненное деление помогает не потерять в череде отдельных стадий общую логику развития законодательного процесса.
Законодательная инициатива имеет целью возбуждение законодательного процесса по конкретному законопроекту путем его разработки и внесения в установленном порядке в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы (ст. 104, 134 Конституции). Данная стадия завершается в момент регистрации законопроекта и прилагаемых к нему документов Управлением документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.
Регистрация законопроекта и прилагаемых к нему документов, завершая стадию законодательной инициативы, является начальной точкой второй стадии - принятия решения о первичном движении законопроекта. Ее цель - решение вопроса о возможности включения законопроекта в законодательный процесс путем проверки законопроекта и прилагаемых к нему документов на предмет соответствия их формы и порядка внесения действующему законодательству. Окончательное решение о включении законопроекта в законодательный процесс или о возвращении его субъекту права законодательной инициативы принимает Совет Государственной Думы.
Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, и включает законопроект в примерную программу законопроектной работы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Данные решения переводят законопроект на стадию предварительного рассмотрения законопроекта, главная цель которой заключается в подготовке законопроекта к пленарному рассмотрению палатой в целом. Данная цель достигается путем проведения необходимых экспертиз законопроекта, обобщения отзывов, предложений, замечаний по нему, возможного изменения текста законопроекта с согласия субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект. Для организационного обеспечения этой работы ответственный за предварительное рассмотрение законопроекта комитет Государственной Думы обычно создает рабочую группу из депутатов - членов комитета. В рабочую группу могут входить и другие лица.
Предварительное рассмотрение законопроекта завершается решением Совета Государственной Думы о вынесении законопроекта на пленарное рассмотрение палаты.
Цель пленарного рассмотрения законопроекта заключается в принятии закона или выведении законопроекта из законодательной процедуры на заседании (заседаниях) Государственной Думы. Пленарное рассмотрение законопроекта нижней палатой распадается на чтения и периоды подготовки законопроекта к каждому чтению. Законопроекты рассматриваются, как правило, в трех чтениях. Каждое из них имеет собственную цель. Первое чтение позволяет депутатам войти в проблематику законопроекта, уяснить его концепцию, место в законодательной системе, предмет регулирования, основные положения. Второе - направлено на содержательную доработку законопроекта путем внесения в него поправок. Третье чтение - этап «подчистки», редакционной правки и устранения логических и иных несообразностей, могущих появиться в тексте законопроекта в ходе второго чтения. Законопроекты могут рассматриваться в меньшем или большем количестве чтений. Решение о принятии законопроекта в каждом из чтений и окончательное принятие закона Государственной Думой оформляется постановлениями Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой закон направляется в Совет Федерации для решения вопроса о его одобрении или отклонении, и это следующая стадия законодательного процесса, отчасти схожая со стадией законодательной инициативы. Ее суть также заключается в возбуждении процедуры рассмотрения акта в палате Федерального Собрания. Хотя здесь имеется и существенное различие: если законодательная инициатива - право управомоченных субъектов по внесению законопроекта, то направление принятых законов в Совет Федерации является обязанностью Государственной Думы. Указанная стадия заключается в оформлении окончательного текста принятого закона, иных документов, официальном внесении их в Совет Федерации на имя председателя этой палаты и завершается актом регистрации названных документов в Аппарате Совета Федерации.
Решение о первичном движении закона в Совете Федерации принимается Председателем палаты или по его поручению - заместителем Председателя. На данной стадии проверяется соответствие формы закона и прилагаемых к нему документов действующему законодательству и принимается решение о направлении закона в ответственный комитет.
Целью предварительного рассмотрения закона ответственным комитетом Совета Федерации является формулирование последним предложений о необходимости пленарного рассмотрения закона на заседании палаты, об одобрении или отклонении закона. Предложения ответственного комитета оформляются в виде заключения и направляются Председателю Совета Федерации. Окончательное решение о вынесении или о невынесении закона на заседание Совета Федерации принимает его Председатель. Таким образом, цель предварительного рассмотрения закона заключается не в доработке закона, а в определении палатой своего предварительного мнения о законе.
Пленарное рассмотрение закона на заседании Совета Федерации имеет целью принятие окончательного решения Советом Федерации об одобрении или отклонении закона, оформляемое постановлением данного органа.
Стадия направления принятого и одобренного закона Президенту имеет целью официальное направление закона, прилагаемых к нему документов Президенту РФ. Она завершается регистрацией названных документов в Администрации Президента.
Рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения) имеет целью оперативное ознакомление исполнительной власти с принятым и одобренным законом, а также учет ее позиции в законодательном процессе. Последнее важно, поскольку именно на исполнительную власть в первую очередь возлагается задача обеспечения реализации закона и ей, следовательно, не безразлично содержание принимаемых законов. Данная стадия завершается направлением скрепленного подписью Президента закона для его официального опубликования или направлением отклоняемого (возвращаемого) Президентом закона в палаты Федерального собрания с соответствующим письмом.
Опубликование (обнародование) закона входит в компетенцию Президента и осуществляется средствами массовой информации, отвечающими за официальное опубликование федеральных законов. Последние официально публикуются в «Российской газете», «Собрании законодательства РФ». Официальным изданием является и «Парламентская газета». Цель данной стадии заключается в оперативном и точном доведении принятого закона до неограниченного круга лиц (до всех, кому адресованы или могут быть адресованы его положения). Факт официальной публикации закона завершает указанную стадию.

Заключение

Подведем главные итоги проведенного исследования
Как мы определили, под правотворчеством необходимо понимать организационно-оформленную деятельность государства по возведению, государственной воли путем выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих.
Законодательный процесс же следует определить как деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию законодательных актов, совершаемая компетентными органами.
В современном законодательном процессе РФ можно выделить как положительные, так и отрицательные аспекты.
- в современной России законодательный процесс является демократическим институтом, воплощающим части как представительной, так и непосредственной демократии;
- определены концептуально-теоретические элементы, определяющие законодательный процесс, как звено механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей.
В тоже время отдельные институт законодательного процесса требуют более детальной проработки. В связи с чем, определенный интерес представляет зарубежный опыт.
Современной России необходимо создать такой законотворческий механизм, чтобы законодательные ошибки выявлялись непосредственно в процессе законотворчества.
В заключение хотелось бы подчеркнуть следующее. Совершенствование законотворчества возможно только с совершенствованием науки и развитием гражданского общества. Можно с уверенностью заявить: совершенный закон - это некий эталон, к которому должен стремиться законодатель. Но стремление это практически никогда не достигает идеала. Причин тому множество. Это и ограниченность человеческих возможностей в познании окружающей действительности, и разного рода недочеты и недостатки, объективные и субъективные, проявляющиеся на стадии разработки проекта при переводе теоретических положений в нормативно-оценочные суждения о дозволенном и предписанном законом поведении субъекта. И, наконец, просто случайности.
Для совершенствования уровня законодательного процесса, нужно не только повышать качество законодательной техники, и правовых основ законотворчества, не только слепо копировать законодательные приемы из зарубежного опыта, но и бороться с правовым нигилизмом в стране, и в целом повышать значение и роль юриспруденции в Российской Федерации.
Таким образом, считаем, что цели работы достигнуты, задачи выполнены.

Библиография

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. [Текст] : офиц. текст : [принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. ] // Рос. газ. - 1993. - 25 дек.
2. О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации [Текст] : федер. закон : [принят Гос. Думой РФ 06 февраля 1998 г., одобр. Сов. Федерации 18 февраля 1998 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 10. – Ст. 1146.

Статьи периодических изданий

1. Булаков, О.Н. Законодательная техника и законодательный процесс в Российской Федерации (правила конструирования закона) [Текст] / О.Н. Булаков // Государство и право. – 2006. - №6. – С. 15-18.
2. Исаков, В.А. Подготовка и принятие законов в правовом государстве [Текст] / В.А. Исаков // Российская юстиция. - 2005. - №7.- С.13-16.
3. Кокотов, А.Н. Законодательная деятельность и парламентский законодательный процесс в РФ [Текст] / А.Н. Кокотов // Российский юридический журнал. – 2006. - № 3. – С. 7-19.
4. Кокотов, А. Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура [Текст] / А.Н. Кокотов // Правоведение. - 2007. - № 1. - С. 53-63.

Учебная и комментирующая литература

1. Авакьян, С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность [Текст] / С.А. Авакьян. - М.: Норма, 2007. – 315 с.
2. Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов [Текст] / М.В. Баглай. - М.: Норма, 2002. - 800 с.
3. Братусь, С.Н. Юридическая ответственность и законность: Учебное пособие [Текст] / С.Н. Братусь. - М.: Вестник, 2003. - 491 с.
4. Васильев, Р.Ф. Законодательный процесс: понятие, институты, стадии [Текст] / Р.Ф. Васильев. - М.: Юриспруденция, 2007. - 320 с.
5. Клименко, С.В. Основы государства и права: Учебник [Текст] / С.В. Клименко, А.П. Чичерин. - М.: Норма, 2005. – 360 с.
6. Коваленко, А.И. Основы конституционного права РФ: Учебник для ВУЗов [Текст] / А.И. Коваленко. - М.: БЕК, 2004. - 498 с.
7. Коваленко, А.И. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ВУЗов [Текст] / А.И. Коваленко. - М.: Артания, 2005. - 300 с.
8. Козлова, Е.И. Конституционное право России: Учебник для ВУЗов [Текст] / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 2005. – 412 с.
9. Лихачев, С.А. О понятиях «законотворческий процесс», «законодательная процедура», «законодательный процесс»: Материалы научной конференции [Текст] / С.А. Лихачев. – М.: Изд-во МГУ, 2003. – С. 68-74.
10. Масляев, А.И. Конституционное право: Учебник для ВУЗов [Текст] / А.И. Масляев. - М.: Юристъ, 2004. - 280 с.
11. Стрекозов, В.Г. Государственное (конституционное) право Российской Федерации [Текст] / В.Г. Стрекозов. - М.: Наука, 2006. - 401 с.
12. Чехарина, В.И. Законодательный процесс: право законодательной инициативы [Текст] / В.И. Чехарина. – М.: Изд-во ИГиП РАН, 2007. – 215 с.